Groupe de liaison,

de réflexion

et de propositions

13/04/05

Bernard Le Borgne, animateur du Groupe de liaison, de réflexion et de propositions Education & Devenir de Nantes constate que, malgré un écho national fort de notre association, elle paraissait un peu éteinte au niveau local. Cette double conférence, qui vient après d’autres initiatives avec des partenaires comme la FCPE et la FOL (Ligue de l’enseignement) notamment dans le cadre du « Grand Débat », marque donc notre volonté de jouer notre rôle dans l’Académie.

Pourquoi ce thème « De la LOLF au pilotage » ? Cette Loi Organique a été votée à la quasi unanimité ce qui est très rare. Elle entre en application dès 2006. La loi d’Orientation 2005 y renvoie.

Notre matinée se déroulera sur deux axes :

Secrétaire Générale de l'IA 44

La LOLF, c’est comme la marche en montagne, plus on s’approche du sommet, plus on a l’impression qu’il s’éloigne.

Cette Loi Organique pour les Lois de Finances, votée en 2001, est d’origine parlementaire. Elle vise trois objectifs :

Elle répond aux attentes par cette lisibilité même et par la possibilité de correction des choix qu’elle va offrir. Elle veut répondre aussi aux attentes des Français qui en tant que citoyens sont en droit de savoir comment sont utilisés les deniers publics et en tant qu’usagers sont en droit d’attendre plus d’efficacité notamment des services publics.

La mécanique  antérieure du vote de la Loi de Finances, on utilisait la règle des "services votés", ce qui faisait que plus de 90 % du budget était automatiquement reconduit. Véritable révolution, on passe à la logique inverse avec la méthode de la justification au premier Euro » : le Parlement se prononce réellement sur l’ensemble du budget (plus de reconduction automatique) et chaque dépense doit être justifiée. Ils acquièrent donc un pouvoir d'amendement puisqu'il
leur appartient, à l'intérieur des missions, de modifier la répartition des crédits entre les Programmes telle qu'elle est proposée par le gouvernement. La Mission est l'Unité de Vote et le Programme est l'Unité Budgétaire. En même temps le pouvoir d’investigation parlementaire est renforcé : le fonctionnaire ne peut se réfugier derrière le secret professionnel, même sur l’aspect décisionnel financier.

La LOLF se divise en quelques Missions, comme la Mission Sport et Jeunesse, la Mission Travail. Chaque Mission se divise elle-même en Programmes subdivisés en actions. Mais seuls les programmes sont des unités budgétaires (150 contre 800 articles dans les budgets modèle 1959), les actions ne sont qu’une segmentation indicative. La Mission Enseignement Scolaire compte six Programmes :

Du PAP au RAP

Pour chaque programme se crée un « chaînage vertueux » du PAP au RAP. Le Programme Annuel de Performances (PAP) décrit les objectifs et le coût, le Rapport Annuel de Performances en rend compte.

Le gestionnaire d’un programme connaît à la fois contrainte et liberté qui se résume par « fongibilité asymétrique » :

Fongibilité : liberté totale de réaffectation des crédits dans le cadre d’un programme

Asymétrique : sauf dans le domaine des emplois.

Autrement dit, il ne peut utiliser les marges qu’il aurait dégagées pour créer des emplois, en revanche les marges éventuelles dégagées sur les emplois peuvent être réaffectées pour améliorer le fonctionnement, par exemple.

Préfiguration du Programme 1^er degré

Plutôt que d’expérimentation, il faudrait parler de préfiguration du Programme 1^er degré. Le Budget Opérationnel de Programme (BOP) se traduit par des BOPA, délégués donc aux académies ; les IA ne sont plus que des Unités Opérationnelles (UO). La gestion du 1^er degré va donc profondément évoluer.

Le BOPA 1^er degré représente 375 Millions d’€uros dont 99 % pour les dépenses de personnels. Or ces dépenses, c’est ce que nous ne savons pas gérer car jusqu’à présent les crédits d’emplois étaient non limitatifs, alors que ce sera une enveloppe définie. Dans les autres ministères ce poids du personnel est bien moindre (40 % en moyenne).

Avant la gestion se faisait par l’emploi, les crédits étaient répartis en chapitres imperméables, il n’y avait pas d’approche du coût global ni des objectifs. Avec la LOLF, la gestion se fait à partir d’une masse salariale incluse dans un budget global. Ce budget a un caractère limitatif, la fongibilité asymétrique implique un plafond d’emploi (l’absence de complète fongibilité est justifiée par le fait qu’un emploi créé l’est pour plusieurs années et donc ne peut être assis  sur des marges dégagées dans le cadre d’un BOPA). Le budget obéit au principe de l’annualité : les dépenses de l’année N doivent être payées l’année N ; ainsi plus question de décaler des CAP de promotions à l’année suivante pour des promotions prenant effet au 1^er septembre de N-1, comme c’était le cas assez souvent.

Il faut également bien identifier les dépenses relevant de la masse salariale. Par exemple, jusqu’à présent les indemnités des IEN relevaient d’un chapitre de fonctionnement, il faut les intégrer dans les dépenses de personnels. Il faut aussi assurer une cohérence académique ; ainsi chaque département avait sa propre politique pour le versement des indemnités dites de « remplacement » : ici elles n’étaient versées qu’aux remplaçants, là aussi aux services partagés. Il faut enfin se doter d’outils précis de suivi des engagements et faire un vrai travail de GRH.

Il est légitime que les parlementaires sachent comment sont utilisés les crédits qu’ils ont voté. La LOLF peut aussi être utile dans les discussions avec les collectivités territoriales ne serait que pour rappeler le poids de l’emploi dans les dépenses globales d’éducation.

LOLF et IA en 2005 : Le diaporama utilisé par Mme Basly-Legal téléchargeable (au format *.ppt, lisible sous PowerPoint ou équivalent)

Description des actions du programme 1er degré : téléchargeable au format *.pdf

http://www.minefi.gouv.fr/lolf/12_1_10.htm#education

Pilotage partagé :

Joël Lesueur

Cadre de l’intervention 

Mon témoignage sera partiel et partial.

L’opération menée dans l’académie de Rennes sur le surredoublement constituera le fil rouge de l’intervention.  Si l’éducation n’a pas de prix, elle a un coût. Il s’agira, à partir de là, de porter un regard sur la LOLF et ses effets, le pilotage partagé ou encore l’autonomie de l’établissement.

Ce que je ne traiterai pas directement, même si ces questions sont bien sûr essentielles :

Qui parle à qui ?

IPR à Rennes depuis septembre 94, j’ai été doyen des IPR d’octobre 99 à octobre 2003. Conseiller du recteur pour la pédagogie depuis janvier 2004 (lettre de mission) : c’est à ce titre que j’interviens ici. Coresponsable de la priorité individualisation du projet académique et responsable du PAPA (Programme Annuel de Performances Académiques) second degré. C’est le signe que la LOLF n’est pas qu’une construction financière, mais a d’abord une dimension politique.

Des parallèles sont possibles entre les deux académies de Nantes et de Rennes :

Mais une différence essentielle : l’académie de Rennes se caractérise depuis plusieurs années par une surconsommation dans le second degré. Cette surconsommation a imposé un plan de retour à l’équilibre que l’entrée en vigueur de la LOLF rend indispensable. D’autres académies qui obtiennent des résultats équivalents ne sont pas confrontés à ce problème (Nantes, Grenoble).

Le contexte

Un Recteur en poste depuis juillet 2000.

Le Recteur Debène, depuis cinq ans dans l’Académie, arrive au moment où est diffusé un rapport des inspections générales (Boissinot Bossard) sur l’académie de Rennes. L’académie de toutes les réussites est-elle celle de la réussite de tous ?

Les pratiques pédagogiques y sont mises en question. Le traitement de la difficulté scolaire aussi, à travers l’importance du réseau des 4 et 3 technologiques, malgré une réussite aux évaluations 6^e supérieure à la moyenne nationale. Or, depuis la loi d’orientation Jospin et avec la nouvelle organisation du collège, il ne devrait plus y avoir de palier d’orientation en fin de cinquième.

C’est dans cet environnement que s’engage une interrogation sur les taux de redoublements. Comment se fait-il que dans une académie qui présente les meilleurs taux de réussite aux évaluations diagnostiques (CE2 et 6^ème) et aux examens le taux de doublement soit supérieur, en collège, à la moyenne nationale ?  

Le projet d’académie 2003-2006.

Le Recteur a d’emblée voulu que le projet académique 2003-2006 soit lolfocompatible.  

D’où un nombre limité d’actions autour de 4 priorités ; des indicateurs permettant une évaluation.

La première priorité est l’individualisation : l’action sur le surredoublement en découle. 

La question du pilotage partagé

Le PTA (Plan de Travail Académique), destiné aux seuls inspecteurs, s’est transformé, dans l’académie, en un PA2P (Plan Académique de Pilotage Partagé) qui s’adresse à tout l’encadrement et a vocation à opérationaliser le projet académique.

Des séminaires académiques de rentrée depuis 2001 ont eu lieu, réunissant inspecteurs, chefs d’établissement, chefs de division…

Sur cette question du pilotage partagé, une contribution particulièrement utile a été apportée par Bernard Toulemonde lors d’un séminaire à Poitiers (12, 13 et 14 novembre 2003). Il met en évidence les effets de la déconcentration et la crise de l’État : ces éléments accroissent les marges de liberté locales et l’autonomie. L’échelon académique et l’établissement deviennent de plus en plus déterminants. Cela rend le travail commun dans l’encadrement plus nécessaire que jamais. Un des problèmes fondamentaux, selon lui, est d’asseoir la légitimité pédagogique des chefs d’établissement.

L’opération PA2P surredoublement

Une première enquête avait été réalisée à l’initiative du Secrétaire Général en 2002. L’objectif était de mesurer le surcoût lié au redoublement (avec des correctifs en fonction des PCS et du sexe). Il en ressortait qu’il n’y avait pas de corrélation nette entre évaluation 6^e et taux de redoublements. Il n’y a eu aucune communication des résultats de cette enquête : elle a seulement été le support d’un atelier territorial. Dont les conclusions étaient, au demeurant, très pertinentes… C’est resté, pour l’essentiel, un exercice d’école.

La deuxième enquête, elle, a été réalisée dans le prolongement du séminaire de rentrée 2004. Le protocole a été examiné lors d’un atelier du séminaire de rentrée, validé collectivement et les résultats communiqués, début janvier 2005, aux établissements. L’enquête qui, finalement, ne concerne que les collèges n’est qu’un outil au service d’une démarche plus globale. Le seul fait que l’information soit diffusée auprès de tous a suscité une grande émotion (certains se demandaient si l’on pouvait diffuser un tableau situant chaque établissement par rapport aux autres).

On soulignera que, dans cette opération, l’entrée est essentiellement pédagogique : l’objectif est de favoriser la réussite des élèves en apportant face à la difficulté scolaire d’autres réponses que le doublement.

LOLF et surredoublement

Un paradoxe : la répartition faite au plan national des moyens affectés aux académies pénalise le taux de doublement élevé (taxation dès lors que le taux est supérieur à la moyenne nationale). Mais inévitablement la répartition entre les établissements faite au plan académique tend à favoriser ceux qui ont un taux de doublement élevé. Ceux qui ont un taux de doublement bas (et ont besoin de financer les dispositifs qu’ils mettent en place pour réduire le doublement) se trouvent donc doublement pénalisés, s’ils sont dans une académie qui fait beaucoup doubler.

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats : qu’est-ce que cela signifie au juste ?

Dans la précédente organisation budgétaire, il s’agissait de dépenser les crédits affectés sur une ligne. Conception cloisonnée. La bonne gestion était celle qui parvenait à mettre en équilibre les moyens alloués pour chaque ligne budgétaire et les dépenses effectivement réalisées.

Avec la LOLF, l’approche est différente : il s’agit de définir les objectifs fixés, les résultats à atteindre et d’utiliser les moyens alloués par la collectivité au service de ces objectifs. La séparation entre le pédagogique et l’administratif n’a plus de sens. Les objectifs du service public d’éducation ne peuvent être que pédagogiques, mais le cadre est donné par la globalité des moyens alloués : il n’est plus possible de ne pas s’interroger sur le coût d’une action engagée.

La question de la performance :

Loi d’orientation : 100% des jeunes accédant à une qualification. 60 000 actuellement sans diplôme ni qualification ; 150 000 avec uniquement le brevet.

La question se pose donc dans la scolarité obligatoire et, prioritairement au collège.

Un diagnostic : le doublement, en particulier lorsqu’il est précoce, nuit à la réussite des élèves. À quoi s’ajoutent les problèmes divers liés au retard scolaire.

Un objectif prioritaire : réduire les sorties sans qualification et améliorer les compétences des élèves par l’individualisation (évaluation, pratiques pédagogiques personnalisées).

La lutte contre le surredoublement est un levier destiné à faire évoluer les pratiques pédagogiques dans une académie qui a du mal à traiter la difficulté scolaire par d’autres moyens que la mise à l’écart de ceux qui sont en grande difficulté (filières plus ou moins affichées) ou le doublement.

LOLF et échelon de l’établissement

Les termes d’efficacité, d’efficience, de performance n’appartiennent pas à la culture Education Nationale. L’éducation n’a pas de prix ; il faut des moyens supplémentaires.

Les moyens importent bien sûr, mais ils ne suffisent pas à régler les problèmes qui se posent.

Actuellement, le rapport établi par les inspections générales sur l’expérimentation de la LOLF fait apparaître que l’implication des établissements reste limitée. Des questions qui ne sont pas encore réglées : Doit-il y avoir des plans annuels de performance d’établissement (PAPÉ) ? En tout cas, l’idée du rapport annuel de performance (RAPÉ !) fait son chemin.

Dans les établissements publics locaux d'enseignement, le chef d'établissement, en sa qualité de représentant de l'Etat, est le collaborateur du recteur et de l'inspecteur d'académie. Il assure, avec son adjoint, le pilotage administratif et pédagogique de l'établissement, dans le cadre de la lettre de mission que lui adresse le recteur. Il assure la représentation de l'établissement auprès des autres services de l'Etat et des collectivités territoriales. Au sein de l'équipe de direction, le gestionnaire participe au pilotage de l'établissement dans ses domaines de compétences spécifiques ; il seconde le chef d'établissement dans la gestion matérielle, financière et administrative ; il prend en charge les relations quotidiennes avec les personnels techniciens, ouvriers et de service ; il est le correspondant technique des collectivités territoriales.

La loi organique relative aux lois de finances va donner aux établissements une responsabilité budgétaire plus grande en fonction d'objectifs pédagogiques clairement déterminés dans le cadre d'un contrat entre l'académie et les établissements. Cette nouvelle marge d'initiative doit être utilisée par les établissements au profit d'une organisation plus efficace.

(Loi d’orientation, rapport annexé)

L’opération relative au surredoublement permet de poser la question du rôle de chacun dans le pilotage partagé.

Il est clair que c’est dans l’établissement que tout se joue. Le rôle du chef d’établissement est forcément déterminant. Mais il doit disposer de points d’appui solides. Ici un cap est donné, des garanties sont apportées par l’autorité académique. L’autonomie de l’établissement s’exerce pleinement : pilotage des équipes pédagogiques.

Deux problèmes :

Le premier problème est vraisemblablement plus facile à régler que le second.

Un argumentaire a été élaboré collectivement et mutualisé (site académique) par rapport au premier problème.

Le second problème appelle, lui, des démarches de formation et un accompagnement.

Importance du rôle qu’est appelé à jouer le conseil pédagogique.

Actuellement, dans l’opération relative au surredoublement, la relation entre l’échelon académique et l’établissement s’est traduite de plusieurs manières :

Des interventions plus ponctuelles se font en fonction des demandes.

Ce qui est prévu :

Quelles conséquences sur les moyens accordés aux établissements ?

Il ne s’agit pas de pénaliser des établissements qui ne respecteraient pas des normes imposées, mais de permettre à ceux qui vont dans le sens d’une véritable individualisation de disposer des moyens de leur politique.

Point de vue d’un responsable pédagogique sur la LOLF

LOLF et dialogue social

De nouvelles relations avec les partenaires, même si les choses ne sont pas simples. Des positionnements variés. Une crainte chez certains d’avoir à collaborer… En tout cas, on parvient dans un groupe de travail voire en CTPA à aborder des questions telles que celle du doublement. Déclaration d’une responsable du SNES : On n’est pas des fans du redoublement. Un problème autour du redoublement et du devenir des élèves. On accepte aussi d’examiner la question des indicateurs…

Des avancées timides, mais qui ne sont pas sans signification.

Qu’est-ce que cela change ?

Développer une culture de l’évaluation et du compte rendu.

Articles 14 et 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen :

Article 14 - Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.

Article 15 - La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.

Risque actuellement de tout mettre sur le dos de la LOLF. Le meilleur et le pire. On peut sans la LOLF globaliser les crédits pédagogiques attribués à un établissement. Il n’est pas besoin de la LOLF pour réduire les moyens accordés à l’éducation.

http://www.ac-rennes.fr/wlolf/actulolf.html